中国近代海防(2)--扑朔迷离:清末海防经费秘闻

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海防一节，虽奉简派，徒拥虚名，恐鲜实济。第一是无财，次则无人，又无激励之法。衰暮负此重寄，瞬见颠蹶，如何可支？——李鸿章

    中国有一句谚语，叫做“当局者迷，旁观者清”。

    许多年后，中国近代海防建设史的研究者们把1875年发生的那次辩论作为中国国防现代化的一个里程碑，但这一事件的当事人们可能从来都没有这么看过。沿海沿江的军政官员们不过依照每次危机后的惯例，七嘴八舌地表达了一下他们对海防的深见或浅见，然后静静等待朝廷言辞晦涩的“上谕”。

    然而即使是这样，这次辩论毕竟已经显露出了一些有别于之前的“海防善后事宜大讨论”之类的新特征。首先，因为即使是最大胆的官员也没有料到率先打破“中外和好”局面、胆敢上门来挑衅的竟然是那个东瀛小国，大家在“亡羊补牢”中便很难得地对之前数年间为国防建设所做的努力究竟有几分成效进行了一番评估——结论显然是很悲观的。随之而来的，在这批忧心忡忡的地方大员推动下，总理衙门推出了一个一直到19世纪末还是中国覆盖面最广工程之一的海防建设计划，也就是1875年5月30日的上谕：

    “海防关系紧要，既为目前当务之急，又属国家久远之图，若筑室道谋，仅以空言了事，则因循废弛，何时见诸施行？亟宜未雨绸缪，以为自强之计。……南北洋地面过宽，界连数省，必须分段督办，以专责成。著派李鸿章督办北洋海防事宜，派沈葆祯督办南洋海防事宜，……其如何巡历各海口，随宜布置，及提拨饷需，整顿诸税之处，均着悉心经理……海防用度浩繁，如何提拔应用，即著户部、总理各国事务衙门妥议具奏。”

    根据这一新海防计划，中华帝国开始陆续购买、仿制欧洲新式战舰与军火，建立新的兵工厂并对已有的进行扩充，派遣留学生出洋学习先进的军事科技。作为对这些成果的补充，中国又对传统的水陆军进行削减、重组，并“归并训练”，以提高他们的战斗力。但是新计划中最重要的部分还是在于前所未有的两个地区舰队的建立：北洋舰队和南洋舰队，每支舰队都是仿西式海军进行装备和训练。全部计划的资金预算是一年400万两银子，它很快以“海防专款”之名为世人所熟知。百年来，围绕这笔专款展开的种种戏剧性表演被文人们津津乐道的讲述着，构成从民谣到小说的若干种文体。更神奇的关于这笔专款的确切数额，你可以任意的在一个数字后加上几个零，然后发现总能找到与这个数字大致契合的一种记载。

    当总理衙门于1875年7月开始着手设立专款时，它意识到整个帝国已经陷入深刻的财政危机之中。依照大清帝国的财政常例，由地丁银、杂赋、租息、粮折、耗羡、盐课、常税、漕折、漕项等名目累积起来的朝廷年岁入当在8000万两左右，扣除陵寝、交进银两、仪宪、俸食、科场、饷乾、驿站、廪膳、赏恤、修缮、河工、采用、织造、公廉、杂支等约7000万两的支出，每年应该还有1000万两左右的盈余。但由于19 世纪中期的“发”、“捻”、“回”等种种叛乱导致传统财源崩溃，帝国的国库此时正处于巨额赤字的状态——何况民族主义的代表人物左宗棠还在坚定不移地推行他那用费浩淼的西征计划。海防计划提出时，帝国的财政还没有完全恢复——事实上已经不存在这种恢复的可能了，因为在仅增加了厘金、洋税（新关税）、捐输等几项可怜收入的同时，更为骇人的新支出：营勇饷需、关局经费、洋款还借、利息……也在帝国孱弱的血管上寻找可供吸吮的结点。最后的结果是，许多已有的和新的开支项目不得不依赖于两个最新的来源——洋税（海关税）和厘金。因此，在创设海防专款时，总理衙门也转向这两个来源，以保证新的国防成果可以依赖一个可靠的收入。

    具体来说，海防专款源于广州、潮州、福州、宁波、登州、沪尾、打狗等地新海关（洋关）上交中央政府的“四成洋税（海关税）”以及上海海关税收的一半，总数预期为一年200万两。另外200万两源于江苏、浙江（每年40万两）、江西、福建、湖北和广东（每年30万两）的厘金收入。这些款项在每年阴历五月和十月被解送给北洋大臣李鸿章和南洋大臣沈葆祯，第一笔款项将于1875年8月 1日（阴历七月一日）解送到。任何拖迟或者在数额上的短缺都将受到严厉处理。正如总理衙门所强调，资金的提供是实行新的海防计划的重中之重。斯为中国近代史上第一个新型的“国防预算”。

    见惯大场面、习于搞“大工程”的李鸿章自海防筹议结束以来就染上了和他的政敌左宗棠一样的毛病——抱怨。北洋大臣对海防筹议没有达到预期的目的已不无诟病，如今在资金上又时时遭遇掣肘，无怪乎他要写信给当年协助奠基江南制造局的老朋友丁日昌，沉痛而深刻地倾诉：“海防一节，虽奉简派，徒拥虚名，恐鲜实济。第一是无财，次则无人，又无激励之法。衰暮负此重寄，瞬见颠蹶，如何可支？” 言语中既有“天问”式的控诉，又隐隐透出前景不明的担忧。颇为难得的是，被李称为“光明俊伟之君子”的沈葆祯，在这个关头做出了着眼大局的可贵奉献。

    沈葆祯所管辖的南洋，拜江南制造局和福州船政局所赐，在海防筹议开始时已经具备了一支小型的蒸汽舰队，所须费心的只在如何对这些舰只进行合理的编组与有效的训练、使用。沈大人“于船务颇知梗概而于不顺手之事肝气褊急”，在短时间内难以扭转南洋船新而人旧、习气甚深的旧体制弊端，但却及时地注意到了北方海防的空白局面：从乾隆年间开始，直隶海面就处于“海口一无预备”的真空局面。 1871年，李鸿章暂调福建与南洋的“操江”、“湄云”、“飞云”、“镇海”四舰巡哨北方海域，才稍稍缓解了严峻的北方海防局势。在此背景下，在专款设立后不久，总理衙门也隐隐地设想先在北方创设一支现代海军舰队。沈葆祯对此深以为然，支持优先在北方创设一支具有相当规模的舰队。他强调说，南洋现在基础已初具，而北方“赤地新立”，倘若没有一支相当规模的舰队，所有沿海和沿江的防御工事将会变得极其脆弱。因此，沈将属于他的专款中的200万两份额也提供给李鸿章，一直到北洋舰队大致成型为止。但是，关于这支舰队的规模和构成并没有达成一致意见，总理衙门将决定权交给北洋和南洋大臣。按照沈葆祯的观点，这支舰队至少应该拥有2艘铁甲舰，6艘“扬武”级巡海快船以及10艘“镇海”级炮舰。他尤其希望首先得到一到两艘铁甲舰——这一要求最后竟然成为他遗嘱的最重要部分。正如他在1874年指出的，铁甲舰可以为迄今为止不可想像的海军战略开辟新的可能性。如果中国人拥有两艘这样的军舰，他们就能有效对付被沈葆祯和李鸿章、文祥等有识之士认为将是中国最大和最直接威胁的日本人。从1874年到1875年冬天，沉醉于铁甲舰神话的沈葆祯甚至提出要在福州船政局监督日意格的帮助下在中国建造一些铁甲舰——当然，限于技术条件和经济实力，这一幻想很快就破灭了。现在，通过向李鸿章提供他在专款中的份额，沈希望中国不久就可以获得这种军舰。

    沈葆祯过于理想化的铁甲舰之梦随即遭到了来自现实的沉重打击——由于被要求提供税款的各个省份既不能也不愿全额解送款项，短期内获得铁甲舰看来是不太可能了。事实上，作为一名经历过在众多省份间实行“收入分享”的人，沈葆祯自己也是体制中人，他过去的经历中也曾有过为本省利益而不惜顶撞和轻慢中央财政规划的先例，因此多多少少预料到各省份部分汇款会出现短缺；何况因为自己也有些不干不净的“案底”，他在斥责目无尊上的下属时也多少显得底气不足。更令人郁闷的，“县官”毕竟不如“现管”——在1875年的夏天，沈葆祯还有不少时间才可以充分行使起南洋大臣的权力：此际他仍专注于台湾和福州船政局事务。这样，当郭嵩焘和李鸿章等人为沈的大度而赞扬他时，在最初的4个月里，来自南洋的专款仅有20万两银子被解送给李，仅占计划解送额的15%。只有广东和浙江的海关、江西和浙江的部分厘金局愿意解送其全部款项。

    太平天国之乱的一个灾难性后果是中央权威的大大丧失。在“三千年未有之大变局”中，一些有个性、有思维的地方大员就开始无视中央的条例与规章，开始为自己的地方政绩做打算。在一些省份，海防专款也被地方官员们视为用北京的钱建立自己的防御设施的良好机会。例如，在山东，专款刚设立，巡抚丁宝祯——也就是那位因毅然诛杀了擅自出宫招摇的太监总管安德海而一夜成名的书生——就开始了他的岸上炮台工程。给出的理由很冠冕堂皇——山东沿海在北方防御中具有战略性的重要地位。山东这项计划的最初开支（约4—5万两银子）是从专款中的山东份额支出的，正如后来所证明的，它大部分源于海关税收。与此同时，丁巡抚始终对北方舰队的形成只提供了口头上的承诺：赞成，但不给予实际上的援助。当然，在卓有见识的道员张荫桓帮助下，丁宝祯自己制定的海防计划还是比较有针对性的：“先将烟台炮台兴办，次及威海。”他还曾试图加强山东的旧式水师（事实上，即使到20多年后的中日战争时，朝廷中还有热情洋溢又全无见识的官员对这些中古时代的兵器抱有不切实际的幻想），在广东订购了14条赶缯船，配备给荣城、登州的两个水师营，并从福建船政局调来1258吨的蒸汽炮舰“飞云”用于海岸巡防。但是这样一个庞大的计划注定是丁巡抚的“单干”作风无法完全承载的：它太大了，如果不把它纳入李鸿章的北洋整体规划并由此要求资金投入，仅凭山东的财力根本不足以完成整个计划；而丁巡抚的作风和打算又决定了他不愿如此。其结果是，山东的海防计划被外文报纸讥为好高骛远的空中楼阁——事实上它也就是。1876年，当丁巡抚被擢升为四川总督离任时，山东的防御设施并不比1871年进步多少。而、丁的继任者文恪大概没有他的抱负与才干，只能“勉强”地把山东的海防建设交给北洋的总设计师李鸿章一并来办——其结果是造就了亚洲第一舰队的基地威海。个中的微妙与蹊跷，又岂是三言两语能说清的？

    广东的计划更加野心勃勃。作为中国沿海各省中开放较早、独立色彩也较浓厚的省份，广东海军的发展一直具有相对独立性：因为不受中央政府重视，缺乏财政拨款，财政上依靠的是地方筹款；舰艇多向香港等地船厂购买；自制大批用于内河和近海作战的小型船只。这种特点贯穿于其整个历史中。与北方海防基础的荒芜相比，到1875年，广东省已拥有9艘蒸汽炮舰，其中7艘购自英国（“飞龙”、“安澜”、“镇涛”）和法国（“镇海”、“澄清”、“绥靖”、“恬波”），另外两艘“海长清”和“缉西”则出自自己的兵工厂和造船厂——广东机器局（建于 1873年）。专款甫一设立，两广总督英翰就请允举借外债200万两用以扩充广东海防。这一请求被户部驳回，英翰被指令与李鸿章和沈葆祯一起构建未来的海防计划。但是当刘坤一于1876年1月取代英翰成为两广总督时，他继续致力于广东独立的防御计划。在那一年，他用8万两银子从英国人手中买下位于黄埔的造船厂，又于1877年，计划耗资10万两银子自行建造14艘小炮艇，这还没有包括每年5万两银子的经费在内。这些开支都源于该省的厘金收入。在整个70年代的后半期，该省每年拨款32万4千到49万2千两银子用于该省自己的防御设施。在70年代后期，尽管有来自朝廷方面的责任，广东的厘金收入却没有一两银子解送给海防专款，部分原因是基于此。与此相反的是，从该省官员较少能染指的海关收入相当部分被解交给专款。尽管如此，由于厘金收入被用于购买或制造较小的内河巡逻艇，广东的成就对整个海防计划贡献甚微：1876年向英国购买了一艘600吨的木壳炮舰“蓬洲海”，继续完成了两艘盐务巡捕船“执中”和“镇东”。至于那14艘小炮艇的计划，最终在1881—1882完成了“靖安”、“横海”、“宣威”、“扬武”、“翔云”、“肇安”、“南图”、 “广安”、“神机”、“静波”、“广德”等11艘。各艇排水量150吨，马力100匹，航速6节，装备炮2门，仅能用于防守肇庆内河与九龙洋面，“小、杂、差”的状况毫无改观。

    山东和广东地方官员们的本位主义动机当然不乏其合理的解释：随着海防重心的北移，要想在有限的经费空间里尽可能地加强本省的海防力量，就只能置整体于不顾，通过克扣解款来实现。如此一来，“府大架子”的李鸿章对山东和广东地方当局的态度当然要尤其不满了。沈葆祯也对这种虚假的财政安排深感不快，于是向李鸿章建议联合上奏朝廷，以确保户部能制止个别省份对专款的侵挪。李鸿章认为这种行动是不明智的。他经验十足地告诉沈：户部会习惯性地推托，任何强制性的努力都只是徒劳的。此外，由于批评了左宗棠的西征，李大人本人最近遭到了保守势力和清议的责骂，他已没有较强的立场去挑战他在沿海各个省份的对手们。最重要的是，李鸿章虽一代能吏，亦是宦途老官僚：克扣公款中饱私囊已是公开的秘密，他才不会因公款之失，为一己找其私家之麻烦也。结果，他没有采取任何行动。

    各省对专款的侵挪通过两种方法实现。第一，各省无视国家的整体需要而各自追求自己的国防现代化，他们仍将各自的开支加在专款上。一些省份涉及的数额较少，如山东；但也有达到巨大份额的，如广东。第二，各省份又不愿意交出份额的其余部分。李鸿章和沈葆祯沮丧地发现，大部分省份仅把专款置于支出的底层。这尤其体现在厘金收入的支出上。因为厘金是一种基于日用品流通的抽税，各省在厘金收入上都有比在海关收入上更大的控制力。毫无疑问，这样的操作在各省继续进行着；当有更多的收入可用于地方时，地方官员和领导者无论是通过合法的行动或是侵吞盗用都可获得利益。因此在日本人入侵台湾期间和之后兴起的军事建设狂热中，广东只是由于其规模巨大的防御计划和其高级官员的不合作态度才变得臭名昭著。沈葆祯将他专款中的份额转送给李鸿章所表现的爱国心并没有对广东当局产生任何影响力。

    但是，各省对专款的侵挪仅仅是问题的一部分，因为大部分专款未能解交仅仅是因为户部的糟糕规划。即使在专款设立前，北京中央政府也清楚知道，大部分（即使不是全部）省份都是远远的入不敷出。专款设立所增加的财政负担是显而易见的。广东的情形同样可以作为例证。该省的厘金收入额为110余万两，其中的96%（105万6千8百两）已经被用于“优先”支出，这包括修建皇陵的支出、京饷的例输和对左宗棠西征的援助。广东用厘金就能够承担它的防御计划仅仅是因为它在许多“优先”项目上存在着拖欠行为。正如我们在后面将看到的，因为不得不承担长江口大部分防御设施的支出，江苏的情形更为糟糕。但即使在湖北这样没有主要的防御责任的省份，它的收入仍然短缺，仅有很少一部分资金用于专款。正如李鸿章敏锐地指出，户部创立专款仅是一种花招而已——没有中央的全盘预算和对优先开支的重新安排，以及对那些李鸿章、沈葆祯、丁日昌和其他人在政策辩论中所指出的浪费财力机构的削减，专款不能实现它的基本目标。因此，在专款设立的头一年间，只有70万两银子到位，仅占全部预算400万两的17.5%。

    认为沈葆祯致力于把中国发展为海上强国的说法，在今天看来无疑是一种夸大，但是他关于铁甲舰和外洋舰队的想法却有这样一种倾向。可是他所设想的铁甲舰一艘就要花费近200万两银子，因此这位理想主义者对专款的数量微薄非常失望。与此相反，现实主义者李鸿章更倾向于海岸和港口防御的现代化——一个开支较小的选择。事实上，他的偏爱早在专款设立之前就已经很明显了。那时，海关总税务司罗伯特?赫德推荐了一种在英国也是最前卫的小型军舰，这就是乔治?伦道尔（George Rendal）设计的“Staunch”型炮艇，通常称为蚊炮船、师丹炮船或伦道尔式炮艇。200吨的小型炮艇上露天安装了一门9英寸口径的前膛巨炮，被认为足以击穿铁甲舰的厚甲。为了在短期内尽快加强北方的海防力量，而且购舰计划也能有效地运用掉有限的经费而不至于使其在日积月累的常例损耗中减少下去，李鸿章最终于1875年4月向阿姆斯特朗公司购买了4艘伦道尔式炮艇，总预算45万两白银，购舰费从江汉、九江、江海、浙海、粤海5口的海关关税内提取。 4艘炮艇分别在1876和1877年到达中国，两艘320吨级装备的是阿姆斯特朗11英寸2号前膛炮，两艘420吨级装备的则是更易操作、快速和威力更大的阿姆斯特朗12.5寸1号前膛炮，它可以在274米距离上穿透414毫米厚的铁甲。这些军舰有4个威武的名字：“龙骧”、“虎威”、“飞霆”、“策电”。它们被认为不仅是海岸防御的利器，将来也能在港湾里拱卫铁甲舰。

    与此同时，关于铁甲舰的看法则经历了剧变。由于在1874—1875年冬天人们对它热情的减退，更加上更加先进的鱼雷到达中国的消息（1874年10月，李鸿章受邀在大沽口参观俄国军舰时，第一次见到了发射鱼雷的表演，立刻为这种新式武器所折服），铁甲舰的优势成了疑问。尽管中国人也从外国报纸上了解到铁甲舰可以用钢铁网抵御鱼雷，但是没有人准备在缺乏确定信息的情况下作任何的抉择。

    由于关于铁甲舰的功效仍是一个疑问以及它的价格上又非常昂贵，总理衙门支持了李鸿章的权宜做法，购买那些中国能承受得起的海防武器。同时，它要求李调查购买或制造最新式鱼雷的可能性。李计划在他的伦道尔式炮艇到达之后暂时用专款去支付它们的日常运作费用，同时按照沈葆祯的建议，资助福州船政学堂的30名学生赴欧深造。这是一种现实的做法，尤其是随着左宗棠在1876年中期要求为他的西征额外增加经费而导致对专款的大幅削减时表现得更为明显。

    左宗棠像沈葆祯一样是一位爱国者又是一个意志刚强的人，不过他似乎更长于批判主义和自我宣传。当被朝廷任命去镇压西北的回教叛乱时，他为此做出了极大的贡献。1874年初，在花费4000万两银子镇压甘肃的叛乱之后，他想继续推动他的西征以达到它逻辑上的结局：收复新疆。在左宗棠这位经验丰富的职业陆军军人看来，中国历代统治危机常出于边患，新疆危机将是未来中华帝国的核心命题。同时，由于新疆是那位令人崇敬的统治者——乾隆皇帝——所征服领土的一部分，所以这一行动也颇合朝廷的心意。左宗棠因此被任命为钦差大臣，督办新疆军务。

    至此，左主要从厘金和长江诸省的海关收入中获得财政支持，这实际上和海防专款的来源一样。但是，从一开始他就不能获得全部供给。台湾危机期间和之后，由于款项被截留用于本地防御，沿海省份的汇寄数额剧减。左宗棠于是开始考虑外国贷款。在1875年年底，当他的拖欠费用高达260万余两时，左请求朝廷允许他举借1000万两的外债。为保证尽快达成此事，他特别要求由沈葆祯——他最信任和现今在南京的有权力的朋友、福建船政局的传承者——来负担此事。

    自从日本人成为中国的一个威胁之后，沿海诸省成了左宗棠争取款项的竞争对手。在1874—1975年的政策辩论期间，李鸿章公开批评收复新疆的行动是在一个既无经济亦无军事价值的地方上浪费资源。但另一方面，左钦差坚信西北在整个帝国的防御中占有重要地位，他争辩道，中国人在新疆的胜利，不仅能阻止沙俄和英国对该地区的野心，同时也是对所有觊觎中国沿海的外国列强的一个警告。除此之外，他强调说，西方在沿海地区的利益与在亚洲内陆不同，只是商业上的而非领土上的。他个人仍然愿意相信（相当幼稚地）正是福州制造的轮船的力量把英国的注意力从沿海引向亚洲内陆的边界上。

    至于经费，当左宗棠写信给沈葆祯时，似乎是有了全面完整的计划和一种优先的感觉（事实上他总是这样），他完全相信没有任何问题。在他看来，这种优先权是显而易见的。而且他认为，收复新疆成功是一定的，但是海防的充实是无可担保的，因此经费是应该用往可以产生积极效果的地方。他左宗棠所需要的只是朝廷的允许和他的朋友沈葆祯的合作。由于沈在一年多以前曾经着手谈判过一笔利息为8%的借款，左宗棠也希望通过沈获得这样的“低息”借款。更重要的是，由于沈葆祯已经成为新海防计划的重要人物，获得他的支持便会减轻沿海逐省的反对。因此左宗棠绕过了以前常常为他经办贷款事宜的代理人胡光镛，虽然胡在左宗棠当初创办福州船政局时出过不小力气——当然，这对胡先生本人未必不是一个机遇，很多年后将有一批人撰文记述他之后的经历，并取名《红顶商人胡雪岩》，“红顶商人”甚至成了一个专有名词。同样的，对左宗棠来说，这无疑也是一个相当聪明的政治行动——即使被清议认定是“正人君子”、与“李二先生”有“本质区别”的左宗棠，一涉及到官场内部的争权夺利，操作起来也是这么自然。

    沈葆祯一般是反对举借外债的。1874年他曾写道：“夫今日之所借之数，即后日所偿之数，非源也；且厚息输于外洋，非甚燃眉，孰甘挖肉。”但是在台湾危机期间，沈本人仍倾向于举借一笔数目为1000万两的外债（由于与日本人的较早调解，最后数额减为200万两）。而且，直到1876年初，沈从未对左宗棠的西征事业表示过反对。因此令左感到惊讶的是，沈葆祯此次反对他的借款，并坦率地称之为“下策”，即使它是一种“必要的邪恶（The Necessary Evil）”。

    沈葆祯的反对主要基于两点重要的考虑。在理论上，他坚持借款分为两种：对产生利润的企业进行投资的和仅仅是满足政府开支的。后者不能产生利润而且经常导致借新债还旧息。沈葆祯为他的台湾借款争辩说，那不单单用于军事用途，还用于开发岛上的自然资源——而新疆是不同的。他继续说道：新疆的面积和种族的不同，以及那些有敌意的回民，这些都肯定会导致一场旷日持久且耗资巨大的平定行动。除此之外，胜利只会使中国在未来更加进一步卷入与沙俄的纠纷当中。因此，左宗棠所建议的这种借款根本不是一个真正的长期解决办法。

    现实方面，沈葆祯还指出，中华帝国现在深陷财政危机当中。各省都已经难以承担对“西征”当前的负担，这包括偿还左在数月前筹集的数额为300万两借款的本息。他们肯定不能承受新的更大的借款——它单单利息就与左宗棠整年的军事开支不相上下。沈然后向他的老朋友保证说，这决不是对他的西征事业的歧视，因为海防专款的解送也欠额达80%以上。各省的财政已经接近于枯竭了。

    终止西征将会引致侵略，而且是对列祖列宗所取得的成就的嘲弄，这些都不是沈葆祯愿意看到的。于是为了寻找一个解决办法，他建议通过修建灌溉工程、建立军垦和畜养牲口让新疆更多地在财政上实现自立。这些措施可以削减交通费用——它占了整个西征预算的四分之一强。沈因此向朝廷呼吁从内务府开始通过削减皇家开支树立榜样，户部应该做出整体的计划以确保那些非急需的开支可以解送给左宗棠（包括陕西、贵州和云南的军费以及为未任命的外交公使预备的钱）。沈葆祯提醒朝廷说，自太平天国运动以来，没有军队可以拿到全饷，如果左宗棠能有他的经费的80%，那么他的事业便不会失败。

    事实上左宗棠根本就没有受到歧视。他的事业有800万两的预算，是海防专款的两倍。与此相对应的是，后者所受损害更多并且继续在受损害。另一方面，尽管沈葆祯反对的只是借款，不是左的西征，但他提出的解决办法并不现实。从非紧急事项中转移出来的款项远远不能弥补左的赤字，除非朝廷愿意彻底紧缩自己的开支，但这是不可能的事。建议左宗棠应该开发新疆的农业资源从长远看很有道理，并且左一直也在沿着这个方向考虑，但是这不能缓解他目前的需要。毫无疑问，从林则徐那里继承了旺盛的道德情怀的左宗棠认为沈葆祯的异议是针对他个人的。否则沈怎么能转而反对仅仅在数年前慷慨牺牲部分军费帮助福州船政局走出财政困境的老朋友呢？很明显地，左宗棠想，沈现在对他的所做与他（沈）在60年代早期对曾国藩所做的一模一样，即为自己的省份截留后者的军费；这一次，沈实在地是与李鸿章合伙来反对他了——无疑是一套完美的阴谋论逻辑。

    这场争论的根源在于沈葆祯和左宗棠被任命负责“对立的”防御事宜。这种争论由于他们相互忽视对方承担事宜的重要性而加剧。沈葆祯没有认识到新疆对蒙古和北中国安全的战略上的重要性，左宗棠则忽视了海军和海防事宜的最新进展，何况他仍不愿意谈论日本人的直接威胁。但是最重要的是，他们两个互相对立仅仅是由于经费的严重短缺。

    沈葆祯和李鸿章并未如左宗棠断言的那样合谋反对他，在李与沈的通信中找不到这一点。江苏厘金的解交——沈葆祯对其的控制要超过对江西和安徽厘金的控制——进一步表明了对西征的款项解送是增长的，即从1875年的26万4千两增长到 1879年的45万8千3百3十两，从占该省厘金收入的13.1%增长到18.84%。据笔者所知，向左解送厘金诸省没有一个省份有这么大的增长，尽管在这一时期，浙江曾成功地定期解送一笔较大的款项（每年约53万7千两），在该省全部厘金税收入中占到一个更高的比例（27%—30%）。诚然，江苏的款项解送远远低于左的期望（这实际上是所有其他省的情况），但是在同一时期，该省没有从厘金收入中向海防专款解送一两银子。与十多年以前他与曾国藩的争论不同，沈葆祯不是在保护该省利益而是在保护整个海防计划，就像左宗棠在保护他的西征计划一样。

    争论中未提到的是借款对海防专款一定造成的影响。早在1876年初期，就是专款设立后半年多时，李鸿章仅接到约20万两银子占预期数目的十分之一，而且大部分源于海关收入。借款一旦实现，所有海关收入的大部分将被用于借款的分期摊还，因而会进一步减少本来就数额不多的用于专款的资金。对沈葆祯和丁日昌而言，这意味着拖延购买铁甲舰。海防计划的倡导者们因此大力反对借款，并且李鸿章特别赞赏沈葆祯在他的奏折中所表现出的坦率直言：（各稿）“剀切详明，词严义正，古大臣立朝风采复见于今，大足作敢言之气，倾服莫名。”事实上，由于李本人与左宗棠的关系恶劣，他不能说出这么坦白的话，因此对沈在其奏折中所表现出来的语调大为欢迎。但是左宗棠会接受沈葆祯的“真诚批评”吗？这是李鸿章最为担心的。

    在北京，内阁和户部就对外借款问题也分为两派。户部关注于帝国的财政状况，强烈反对进一步向外国借款。另一方面，两者都一致认为左宗棠的西征必须继续下去，因而达成了一个折衷方案——左被批准举借一笔数额为500万两的外债。至于另外500万两，200万两先由户部解送，而后由原本指定用于海防专款的海关收入“逐步”归还；剩下的300万两从各省已经许诺向左承担的款项提前解送。这项新的安排于1876年8月开始生效。

    折衷方案是针对借款问题而不是针对左宗棠提出的数目问题。因此，左有理由感到高兴，他尤其感谢“皇恩”允许他拥有了海防专款的一半。贷款的主意自然是保证迅速取得既定数额的款项，同时防止解交款项的各省违反约定，因为这些贷款的分期偿还事宜是由实际上被外国人控制的海关处理的。由于从各省解送的500万两银子很快就会送抵，左宗棠决心将那笔贷款（500万两）拖延一年。

    按照沈葆祯的心意，中国海军力量的发展要想完全生效，至少必须每一只船都与日本相匹敌，其中当然包括一些铁甲舰。由于专款的收入已经相当令人失望，朝廷对专款削减一半的决定使得他与日本海军力量持平的计划更加遥远。他开始寻找另外的可能性。

    1877年1月，当福建巡抚丁日昌就台湾的现代化提出了一个广泛的计划时，一个机会出现了。丁的建议是通过架设电报线、修建铁路（沿海岸与纵贯全岛）、开发岛上煤、铁、硫磺、樟脑、茶及石油等自然资源，加强台湾和整个海洋前线的防御。沈葆祯和李鸿章大力支持这个计划，争论说在琉球和朝鲜十分活跃的日本人不会忘了台湾。沈葆祯对丁的计划尤其热心，因为除了铁路系统之外，它事实上与他在早期所建议的一模一样。他现在说道：“铁路一端实为台湾所宜行。”

    对于丁日昌来说，与对沈葆祯和李鸿章一样，这个主意是用台湾的发展计划——它确能加强整体的防御效果——去争取那些既没有用于海防也没有用于左宗棠西征的款项。沈因此十分乐意从本来应解送北京的上海海关收入中向丁提供10万两银子。另一方面，李建议这笔超过200万两的款项应从所有海关的“四成洋税”中支取，而不是从已归海防专款所有的款项中支取。总理衙门对丁关于台湾的计划也相当满意，但是却发现沈葆祯和李鸿章的资金解决办法是不可取的，因为一个会威胁到中央政府的收入，另一个会损害西征的财源。总理衙门转而建议应该由李和丁来平分已缩水的海防专款。

    这不是海防计划倡议者们所希望的。因此在看到他的行动被阻止时，丁日昌迅速调整了他的计划的重点。他现在争论说尽管铁路——他计划中最重要和耗资最大的项目——和其他一些项目对台湾有好处，但它们不能满足眼下整体海防计划的需要。像沈葆祯一样，他觉得海军的发展包括拥有铁甲舰应该被优先考虑。丁日昌提醒朝廷说这就是为什么沈葆祯将他在专款中所占的份额优先提供给李鸿章的原因。既然专款收入数额已经很小了，丁宁愿现在的努力方向是购买更多的伦道尔式炮艇。至于台湾，一条路——仅仅从专款中耗资二三十万两银子即可修建——在目前就足够了。

    既然丁修改后的计划没有要求更多的资金，总理衙门很容易就批准了。不久，在李鸿章宣传下，它就命令李和沈葆祯购买更多的伦道尔式炮艇。与此同时，专款像以前那样被解送给李鸿章。就这样，北京又一次赢得了这场财政拔河，李、沈和丁都被迫退回原地。

    在1876和1877年大部分时间里，许多国际纠纷给中国沿海带来了一种不稳定的气氛。除了日本人向琉球和朝鲜的推进政策外，西班牙人威胁说要将炮艇开入中国以解决一个旧的海难事件及劳工贸易问题（其实简直就是赤裸裸的奴隶贩卖。事实上，不仅在西班牙，拉美与“自由世界”的许多地方都有一段中国劳工的血泪史）。同时，马嘉理事件和吴淞铁路事件又加剧了中英间的紧张关系。考虑到这些事态的发展，李宗羲在台湾危机期间创始的长江口防御工事变得更加急迫。从一开始，这一计划就被认为是长江防御计划的一部分，它的经费不仅来源于江苏本省，也出自上游的几个省份——湖南、湖北、江西和安徽。然而由于长江入海口位于江苏，它的财政责任也就最大。于是这种财政负担被众多财源所承担，包括从上海 1875—1876年度“四成洋税”一半的一次挪用（另一半已经长期用于江南制造局）。

    与大多数跨省工程的典型一样，从中受益最少的省份都不愿承担它们的义务。因此湖南仅提供了它本应承担数目的40%，而湖北仅有20%。相应地，江苏不得不填补这18万两银子的差额。在巨大压力下，沈葆祯向北京要求允许他再获得下一年上海“四成洋税”的二分之一（1876—1877）。自1876年后期江苏的经济由于旱灾和蝗灾的缘故步入萧条，沈因而于1877年4月又要求北京允许他扣留这“四成洋税”之一半再多12个月。为了支持他的请求，他指出长江和吴淞要塞仍缺21门大炮，而且至少30门旧式土炮需要更换。但这一次，沈仅被允诺了他要求的一半；另一半作为对外借款妥协方案的一部分已在1876年8月被应允给了左宗棠。沈葆祯仍然希望到1878年7月这笔进款会有30万两。但直到这一年的四月，他所接到进款的还不超过这个数目的三分之一。

    由于没有充足的经费，沈甚至不能照顾到长江口的基础防御措施。为此，他曾被批评将自己所有的专款的一半转送李鸿章。但是沈葆祯坚持李鸿章应该首先拥有这些款项以建立一支北方舰队。于是他转向其他收入来源。他在1877年11月采取了两个行动。首先，他获准从两淮盐道向西征提供的1万两银子拿来偿还左的外债。这种安排的结果就是使资金来源扩大到“四成洋税”的海防专款之外。其次，他向江西寻求进一步的资助，以每年12万两用于长江防御工事。但是由于江西的财政也陷入枯竭，这笔款项不得不从该省向专款解送的款项中支取。最后的结果就是，沈在为长江防御工事寻求经费的过程中侵蚀了专款，尽管他的意愿与此相反。

    在整个1877年，沈葆祯和丁日昌再三力陈李鸿章购买铁甲舰，但是都无功而返。李鸿章一直现实地解释说，不仅经费毫无着落而且中国也缺乏人才去操纵如此先进的大军舰。无论如何，李还补充说，如果没有一支舰队支撑，一两艘铁甲舰（这是中国在目前所能承担的最大数目）将会是极其易受攻击的。但是，钱是最关键的因素，因为直到十月份，也只收到约200万两的海防专款，而大部分已经被用于4艘伦道尔式炮艇和其他别的项目上去了。况且从自私的角度看，按照丁日昌的打算，购入后的铁甲舰将主要用于台湾、澎湖的巡防，对扩充南洋的实力与声望有利，却不那么有利于李鸿章在中央和整个海防计划中的领袖地位。更糟糕的是，从当年秋天开始，持续增加的压力也使李鸿章将一部分专款用于对陕西、河南和直隶的赈灾事宜上。沈葆祯立即警告李，反对屈从于这种压力。正如他写给李的信中提到的那样：“‘海防专款’，国际安危所系，葆祯老病不及见，必为我公异日之悔。”但不管怎样，在接下来的几个月内，李不得不从专款中提出70万两银子用于赈灾。

    由于受挫于李鸿章对铁甲舰的态度，再加上经费短缺和南部海防的整体不足等原因，沈葆祯在1878年3月决定收回对专款中南部一半的控制权。对此，李鸿章并不反对，因为他已经于上年12月循着这一思路考虑过向台湾的发展提供资金。通过把专款中的一半交还给沈葆祯，李大概也希望，在地方的沈由于不易受中央权势斗争和保守势力攻击的影响而能更好地保护专款不受侵蚀。但是由于陕西、河南和直隶的灾情在1878年进入最严重的时期，沈葆祯本人也不能再忽视来自中央和清议派人士日益喧哗的要求，他不得不把南方专款收入的一半解送至受灾各省。

    实际解送的数目并不为人所知，但是由于沈葆祯坚持在用于赈灾之前专款应先收到它的那一半数额，所以这一数目不可能有多大。这种策略在他能多少控制的款项上效果尤其好。但是在海关收入上就没有那么有效了，因为这一款项是由海关监督直接解送至受灾地区的。就广东的海关收入来看——根据马士记载的相关数据显示，在1878—1879年间约四分之一本属于沈葆祯的海防专款被直接送至北方。

    由于预期到至少会有一部分款项供他支配，沈葆祯开始积极地扩展南洋舰队，旨在将其建成为基于吴淞的由蒸汽动力炮舰所组成的小舰队。在他就职时（1875年11月），这支舰队有8艘不同种类和性能的船只：运输舰“惠吉”，炮舰“操江”、“测海”、“威靖”、“靖远”，旧式巡海快船“海安”、“驭远”，小型铁甲舰“金瓯”，外加5艘带护甲的、双螺旋桨驱动的港口护卫艇（水炮台）。即使他们都能派用场——事实上并非如此——沈葆祯也觉得它们远远不足以保卫整个长江口。由于1876年中英关系恶化，在得不到专款的供应时，沈试图使 1258吨的巡海快船“登瀛洲”号加入服役以增加这支舰队的数量。这是福州船政局造的第18艘船，舰名取的是震慑日本之意，1875年7月21日开工， 1876 年6月23日下水，航速10节。“登瀛洲”号于1876年10月抵达南京，但几个月后，由于西班牙人的威胁，它又返回福州，船上所有设备及武器装备费用（包括1台普通立式2缸蒸汽机、2座方式锅炉，1门1毫米威亚维亚沙炮和6门100毫米的威亚维亚沙炮，4门格林炮）都由两江支出。一年多以后，“登瀛洲”号才最终重新加入了南洋舰队的服役行列。

    在1876年底及1877年中期，李鸿章订购的4艘伦道尔式炮艇“龙骧”、 “虎威”、“飞霆”、“策电”抵达中国。又是由于西班牙人的威胁，它们没有被运抵天津，而是停泊于澎湖列岛及福州。当危机解除后，沈葆祯请求派两艘伦道尔式炮艇在长江口巡游。然而李鸿章认为把这些炮艇分开是“不明智”的，因为这样会损害到它们的“整体威力”，但是他向沈葆祯承诺要购买更多的此类艇船。最终他以沈葆祯的名义订购了4艘改进型的伦道尔式炮艇——排水量增加到430吨，航速10节，安装1门新型的11寸阿姆斯特朗前装线膛炮，射程7681米。很显然，沈对这些舰船的到来感到兴奋。它们还没有进入中国海域之前，他就将它们命名为“镇东”、“镇西”、“镇南”、“镇北”，并从福州船政学堂中为它们挑选船长：他们当中的刘步蟾等三位刚刚在英国完成深造和实习。但是当这些新式的、烧煤率更经济和更具威力的舰船于1879年11月抵达时，它们被运往了天津。李鸿章以早期购买的4艘炮艇“龙骧”、“虎威”、“飞霆”、“策电”正在江南制造局维修为由，决定将这些旧舰只在维修完毕后用于长江口，而新购的4艘 “镇”字舰则留在北洋使用。因此沈葆祯在有生之年没能看到这些舰只：它们直到1880年的春天才被派往上海（沈于前一年的12月去世）。

    在1878到1879年，尽管部分专款被转给了沈葆祯，但南京收到的款项仍很少。经费被转移到赈灾事宜上。更重要的是，由于李鸿章与总税务司赫德的特殊关系及赫德对李鸿章在整个海防计划中中心地位的认识，各个海关更倾向于优先解送给李的那一部分款项。例如广州海关，在1878年1879这两年期间向李鸿章的北洋解送了13万2千两银子，但仅提供了7万4千到8万两银子给沈葆祯的南洋。全部算起来，北洋在这两年期间共收到了60多万两银子，南洋收到的数目肯定更少。据刘坤一记载，自1878年2月起，在这两年零八个月的时间里，解送至南洋大臣处的款项计40 万两。这意味着在沈葆祯去世前有不超过27万5千两银子供其支配，这一数目甚至不及两艘伦道尔式炮艇的价格。

    1875年夏天，中央政府批准了旨在实现海防现代化的计划。但是这一计划实行后的最初五年里，希望能迅速地为失望所替代。在最初的两年半时间内，沈葆祯把他在专款中的份额提供给李鸿章，这远没有如其所设想的那样形成一支像样的北洋舰队。唯一值得注意的成果是增加了8艘伦道尔式炮艇及派遣福州船政学堂的毕业生赴国外深造。

    为什么这一计划收效甚微呢？经费的短缺肯定是一个关键因素。后太平天国时期经济恢复的缓慢、1870年代末期北方的旱灾以福建广东的洪灾使国家经济陷入萧条而不能有收入上的增长——尤其是厘金方面的收入——来支持一个新的海防计划。在财政压力下，清朝旧官僚体制及其管理实践上的缺陷表露无疑。当精心的预算及北京政府款项优先权正在需要调整的关键时期，制度改革的呼声接二连三地受到忽略。专款可以从海关及厘金收入中找到一个“有可靠收入”的财源的这种念头只是中央政府的痴心妄想而已。各种侵挪及各省的自私自利行为不只没有受到惩罚而且也没有得到追查。专款仍是各省对外解送中的一个次优项目。正如沈及李所指出的，户部没有就专款设立严格的制度，这本身就意味着邀请竞争利益者们挪用资源。一些专款款项的竞争者如左宗棠确实有真正有价值的理由，但其他人则将有限的资源耗散在个别省份的不一定有价值的防御计划上。朝廷挥霍无度的建设计划更进一步吸走了这些有限的财源。李鸿章在最初几年所得的款项数目中，六分之一的款项被挪用于非国防目标，沈葆祯在专款中所占份额的命运更糟。相应地，南洋舰队的规模仍然很小，而且它较大的一艘炮舰甚至不能配置满员。至于铁甲舰，它仍只是沈的一个遗愿而已，除此之外再无其他。

    海防专款的大部分——尽管数额不大——源于海关，这一事实给以往我们或多或少熟悉的画面带来了一个新的转折。与政府传统税收不同（它基于对固定配额的履行），海关税收每一年都在变化。它的长期趋势是稳定增长。中国中央政府认识到了这一点，但却由于旧体制的掣肘，无法在海关税收增长的基础上开发预算（厘金也是一样）。因此，经费短缺现象日益明显并在专款设立后的6个月里发生时，中央政府没有采取任何措施来防止对海关税收的挪用以确保将来的增长部分流向海防现代化。

    尽管专款实际得到经费的数目很小，但值得注目的是，它的主要部分源自海关税收而非厘金。因为海关为外国人所控制，它的管理诚信及其账目的公开使得各省官员不易像他们操纵厘金那样操纵海关税收。因此，在洋务运动及海关的早期历史上，海关税收在中国的国防现代化中扮演了一个相对重要的角色。但是同时中国也失去了对海关管理及其财源的相当一部分控制权。

    从财政上看，海关是由源于进口和出口税的固定“办公经费”所维持的。随着业务的扩展，这项经费的数目从1863年的约7万5千海关两涨至1876年的110万海关两，甚至1888年的174万海关两。这一增幅略高于同时期海关税收的增幅。尽管批评意见针对外国雇员得到高薪水及福利而中国人却遭受有差别的待遇，但这一不公正的政策对财政影响却是相当小的。

    具有讽刺意味的是，正是中国面向国际贸易的现代化在财政上损害到了它的海防现代化。随着罗伯特?赫德时期海关制度管理模式的确定，一个精细的会计制度被发展出来了。在此制度下，对海关收入、罚款与没收、船钞实行分类记账（即总税务司的“A”账，“B”账和“C”账）。虽然海关办公经费对海关收入有着一定程度的侵害，但港口与助航设备的维护和现代化却相当多的取自于船钞。因此赫德于 1868年成功地获得了总理衙门的授权，保留70%的船钞用于助航设施的完善——这是对3年多以前的仅10%的一次飞跃。通过实行分类记账，海关事实上已设立了一个障碍，它使得一定比例的款项不归中国人所掌握，这直接影响到了海防的财源。

    从长远来看，港口与助航设施的现代化既有益于中国人也有益于外国商人。但在最初中国人还不能完全利用它们之前，它们的直接和短期效应就是加剧了西方的经济侵略。与此同时，它们从财政支持方面剥夺了中国的现代化成果。从这一方面来看，海关拉大了中国沿海通商口岸与内地以及中国作为一个整体与帝国主义列强之间的差距。因此，直到19世纪末，当越来越多的海关税收被用于偿付赔款及外债的分期偿付时，甚至它对中国的国防现代化所做出的一定程度的财政贡献也大为减小了。

    时间在不知不觉中过去了五年。李鸿章由疲于奔命的剿捻主帅成为了气定神闲的直隶总督，他的老同僚和战友沈葆祯已经处在弥留之际。中国海防的领导者们自身的境遇有了沧海桑田的变化，可他们竭力倡导的海防计划却由于种种原因还呆在纸面上。中国人指着未来的天空天马行空地构思了很久，身子却仍坐在现实的深井里动弹不得。